2016年4月13-15日，“第十一届水处理行业热点技术论坛”在江苏盐城成功举办，本文为住建部城市建设司调研员曹燕进女士在论坛中的发言。

截至2015年底，全国城市及88%的县城均建有城镇污水处理厂，城镇污水处理能力达到1.64亿立方米/日，城市污水处理率约91%。全年污水处理量达到511亿立方米(见图1)。我国水污染防治四个五年计划已完成，污染物总量控制、节能减排、达标排放成效显著，城镇污水处理实现跨越式发展。但是，老百姓对身边水环境感受与上述成绩确有相当大的差距。黑臭水体是民生之患、民心之痛。

图1 我国城镇污水处理发展现状

国务院发布的《关于推进海绵城市建设的指导意见》时强调指出，要以黑臭水体整治作为海绵城市建设的突破口。刚才提到了，黑臭水体涉及到控源截污、内源治理、生态修复以及其他方面。海绵城市当然也是涉及到方方面面，不仅有源头削减、过程控制，也有系统治理(见图2)。这些工作是和问题导向，目标导向紧密结合的。所以海绵城市建设不单是只增加一些绿植，增加雨水渗透量，更重要的是统筹解决各方面的问题，包括城市排水内涝、黑臭水体整治等问题，要把建筑小区、道路绿化带等的雨水消纳功能与地下管廊建设结合起来(见图3)。

图2 黑臭水体VS海绵城市建设

图3 海绵城市建设应统筹解决各方面问题

针对黑臭水体也要推动区域综合治理，当然更重要的是结合海绵城市建设理念进行黑臭水体的系统整治，最终达到小雨不积水，大雨不内涝，水体不黑臭，热岛效应得到缓解。

国务院《水污染防治行动计划》提出，关于黑臭水体的整治目标：2015年底前，完成地级及以上城市建成区水体排查，公布黑臭水体名称、责任人及达标期限。2017年底前，实现地级及以上城市建成区河面无大面积漂浮物，河岸无垃圾，无违法排污口;直辖市、省会城市、计划单列市建成区基本消除黑臭水体。2020年底前，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内。2030年，城市建成区黑臭水体总体得到消除。

《水污染防治行动计划》同时明确：地方各级人民政府负责落实，黑臭水体整治责任主体是城市人民政府。住房城乡建设部牵头会同环境保护部、水利部、农业部负责指导好监督落实。

黑臭水体整治工作流程如图4所示。首先由城市人民政府组织对辖区内的水体黑臭状况进行逐一排查，并向社会公布排查结果，接受公众评议。其次，根据排查和公众评议结果，确定黑臭水体名单和总体整治计划(含年度整治计划)，并建立长效机制。第三，根据黑臭水体总体整治计划，委托专业机构针对各黑臭水体逐一编制整治方案，按规定程序开展论证和工程实施，同时委托第三方机构按评估方案全过程跟踪实施进展，适时开展公众评议，并由地方政府或委托第三方评估机构组织对各黑臭水体的整治效果进行综合评估。最后，地方政府根据所公布黑臭水体名单、总体整治计划及各黑臭水体整治工作进展情况，定期(每季度或每半年)公布水体整治效果，并根据所建立的长效机制，开展水体日常维护与监管工作。

图4 黑臭水体整治工作流程

黑臭水体整治工作系统性强，工作涉及面广，应遵循如下原则：

明确目标，整体规划。科学识别黑臭水体及其形成机理与变化特征，结合污染源、水系分布和补水来源等情况，合理制定城市黑臭水体的整治目标、总体方案和具体工作计划。

因地制宜，标本兼治。针对城市水体黑臭成因、当地自然人文环境条件和地区经济发展水平，综合应用控源截污、内源治理、生态修复等措施，全面消除黑臭，改善人居环境质量。

生态改善，长效保持。多渠道科学开辟补水水源，改善水动力条件，修复水生态系统，提升水体自然净化能力，实现城市水环境持续改善。

部门联动，政策保障。坚持政府主导，强化部门协作，明确职责分工，完善政策法规体系，鼓励多渠道融资，健全城市水体日常维护管理机制。

强化监管，公众参与。强化全过程监管，建立水体水质监测、预警应对机制;开辟城市黑臭水体整治信息公开渠道，鼓励公众参与，接受社会监督。

2015年，住建部会同环保部以及相关的一些部门制定了《城市黑臭水体整治工作指南》。根据《城市黑臭水体整治工作指南》，城市黑臭水体是指城市建成区内，呈现令人不悦的颜色和(或)散发令人不适气味的水体的统称。根据黑臭程度的不同，可将黑臭水体细分为“轻度黑臭”和“重度黑臭”两级。城市黑臭水体分级的评价指标包括透明度、溶解氧(DO)、氧化还原电位(ORP)和氨氮(NH3-N)。

城市黑臭水体成因复杂，包括：工业排污、生活污水，初期雨水径流，合流制管网溢流污染，分散畜禽养殖，雨污管网错接、混接，违规排水(小商贩乱排乱倒)，水体缺乏流动等，整治难度大。因此，《城市黑臭水体整治工作指南》中强调要进行科学的调查与研判，这里包括污染源的调查，点源、面源、内源污染以及其他一些因素所造成的污染成因分析(见图5)，这是一个非常关键的环节，也是一项非常基础的工作。

图5 城市黑臭水体污染源

水体周边也有很多因素会造成黑臭问题，环境条件调查也是非常重要的。在对黑臭水体周边环境条件进行调查时应采集水文、水质、水生态等信息，排查主要致黑臭污染物及污染来源，提出黑臭治理的目标污染物及分期治理目标(见图6)。

黑臭水体周边环境条件

我们再来看一下城市黑臭水体的排查情况：目前，全国295个地级及以上城市中，有221个城市查出黑臭水体1897条，总长度约7000公里，其中重度黑臭占1/3，轻度黑臭约占2/3。在地域分布上，南方地区约占6成，北方地区约占4成。在排查过程中，有74个城市建成区内无黑臭水体，并经当地城市政府确认。2016年整治考核目标为40%。

五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念：坚持绿色发展，可持续发展，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设。《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》要求以黑臭水体整治为突破口。

近期，国务院领导也有一些重要的批示，要求全面启动、全面推进黑臭水体整治;切实做好各项工作的落实，要有进度表;务必抓好落实，抓出成效;要将黑臭水体整治作为重点工作投入力量，抓紧推进：一要尽快完成考核平台建设运行;二要采取综合措施，三位一体，保障政府投入;三要抓好典型示范，创新PPP模式。

住建部《关于做好城市黑臭水体整治项目储备及信息填报的通知》明确落实项目、开展对接：将整治措施转化为工程项目，填入城市黑臭水整治项目库(作为国开行、农发行、专项建设基金优惠政策支持，“水十条”考核依据);召开企业、金融机构、片区座谈会了解各方需求，听取建议;确定需国家搭建平台引入社会资本的项目，适时组织对接。

1.控源截污是根本

黑臭水体整治技术选择应遵循：适用性、综合性、经济型、长效性和安全性原则，综合应用控源截污、内源治理、生态修复等措施(见图7)。这里特别要强调控源截污是根本，也是前提。控源截污涉及到截污纳管、面源控制。要做好排水口普查登记备查，检查是否有隐藏排污口需封堵;初雨面源污染是否可控;合流制管网溢流污染水量、次数是否可控;是否存在小区排水系统雨污混接，污水排入雨水管;餐饮、洗车等“低、小、散”行业将污水、垃圾倒入雨水口等问题。

图7黑臭水体整治措施

2.强化公众参与

许多黑臭水体往往位于城乡结合部或老城区，有的地理位置隐蔽，在百姓房前屋后，黑臭水体的识别和筛查要发挥公众的民意，根据以往掌握的水体污染和投诉情况进行预评估，公示，对有争议的，问卷调查，60%以上认为“黑臭”即纳入整治范围。

针对黑臭水体整理效果评价，要切实做好公众调查评议;强化专业评估，正确地引导公众判断。

切实抓好水体水质长效维持工作，建立信息发布和公众举报平台、举报电话;监督违法排污行为，监督水体养护单位。

3.明确落实责任

国家和省级层面：住房城乡建设部门会同环保、水利、农业等部门负责城市黑臭水体整治的指导和监督;建立城市黑臭水体整治监管平台：信息报送、信息发布、手机微信公众监督、遥测遥感辅助监管平台;定期公布整治进展情况和抽查核查结果，接受社会监督。

城市层面：城市人民政府是责任主体，组织各部门具体落实;组织城市黑臭水体普查、制定整治方案、落实整治项目，制定整治效果评估办法，确定考核评估机构、评估结果上报，加强指导和监督。同时，受理核实公众举报，接受公众监督;实行“河湖长制”，建立长效机制(技术、资金、运管)。

4.强化监督考核

自2016年起建立季度通报制度，各地应按要求上报信息，省(自治区、直辖市)住房城乡建设部门牵头组织核查督查。住房城乡建设部将会同有关部门共同开展黑臭水体整治监督检查，并向社会公布监督检查结果，对整治不力、未按期完成整治目标要求的，责令限期整改，并约谈相关责任人。

5.创新整治模式

加大财政支持，转变投入方式。中央财政发挥“四两拨千斤”的作用，设立黑臭水体整治专项资金，采用竞争性、奖励性、试点示范等方式予以支持;地方政府做好中长期财政预算和年度计划安排。鼓励政府与社会资本合作(PPP)。建立风险分担、收益共享的合作机制;明晰经营权益、政府购买服务、财政补贴机制;强化合同管理，严格整治效果考核，按效收费;鼓励“技术+资本”结合，采取总承包黑臭水体整治建设项目，发挥整体效益。发动社会力量整治黑臭水体。